도시·군계획시설사업의 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정할 수 있는지 여부 [법제처 24-0895]

<질의요지>

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제86조제5항에서는 같은 조제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 도시·군계획시설사업(국토계획법 제2조제10호에 따른 도시·군계획시설사업을 말하며, 이하 같음)의 시행자가 될 수 있는 자(국토교통부장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사, 시장 또는 군수 등을 말함) 외의 자(이하 “민간사업자”라 함)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시·도지사(특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 말하며, 이하 같음), 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있는바,

국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 국토계획법 제86조제5항에 따라 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해서 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정할 수 있는지?

 

<회 답>

국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 국토계획법 제86조제5항에 따라 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해서는 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정할 수 없습니다.

 

<이 유>

국토계획법 제86조에 따르면 도시·군계획시설사업은 원칙적으로 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수 등 행정청이 시행하지만(제1항부터 제4항까지), 예외적으로 민간사업자도 행정청의 지정을 받아 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있다고 규정하면서(제5항)(법제처 2022.6.10. 회신 21-0759 해석례 참조), 같은 조제7항에서는 민간사업자 등이 같은 조제5항에 따라 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시·군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외함)의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제96조제2항에서는 도시계획시설사업의 대상인 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻도록 하는 등 구체적인 지정 요건 등을 규정하고 있는바, 국토계획법령에서는 일정한 요건을 갖춘 민간사업자에 한정하여 국토교통부장관 등의 지정을 받아 예외적으로 도시·군계획시설사업의 시행자가 될 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있는지에 대해서는 규정하고 있지 않습니다.

그런데 국토계획법에 따르면 도시·군계획시설사업은 도시 형성이나 주민 생활에 필수적인 기반시설 중 도시·군관리계획으로 체계적인 배치가 결정된 시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업(제2조제6호·제7호 및 제10호)으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있는 공공성이 인정되는 사업이고, 민간사업자 등이 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받으려는 경우 토지 소유의 요건(제86조제7항) 등을 정하고 있는 취지는 사인(私人)이 시행하는 도시·군계획시설사업의 공공성을 보완하려는 것으로서(대법원 2017.7.11. 선고 2016두35120 판결례 참조), 이러한 토지 소유의 요건 등을 갖춘 민간사업자가 사업시행자로 지정받게 되면 해당 사업에 필요한 경우 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 권한을 부여(제95조)하고 있는데(법제처 2021.10.20. 회신 21-0591 해석례 참조), 만약 사업시행대상지역을 분할하여 그 일부 지역에 대해 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있다고 본다면 토지 소유 요건이 완화되어 적용되는 결과를 초래할 수도 있는바, 이는 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위해서는 일정 면적 이상의 토지를 소유해야 하는 등 지정 요건을 갖추도록 하고 있는 국토계획법령의 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.

그리고 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데(대법원 2020.5.28. 선고 2017두73693 판결례 참조), 국토계획법 제86조에서는 도시·군계획시설사업은 원칙적으로 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수 등 행정청이 시행하도록 하면서, 도시·군계획시설사업의 공공성을 고려하여 일정한 요건(국토계획법 제86조제7항 및 같은 법 시행령 제96조제2항 등 참조)을 갖춘 민간사업자의 경우 예외적으로 행정청의 지정을 받아 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있는바, 국토계획법령에서 예외적으로 허용하고 있는 민간사업자의 사업시행자 지정을 통한 도시·군계획시설사업 시행에 관한 규정을 명문의 규정 없이 사업시행대상지역을 분할하여 일부 지역에 대해서 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있다고 확대해석하는 것은, 도시·군계획시설사업의 공공성과 체계적 추진이 필요하다는 점을 고려하면 타당하지 않다고 할 것입니다.

아울러 만약 사업시행대상지역의 전체가 아닌 분할된 일부 지역에 대해서 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있다고 본다면, 사업시행대상지역별로 도시·군계획시설사업의 진행 속도나 완성도 등에 차이가 발생할 수 있고, 분할된 일정 지역의 사업이 장기간 진행되지 않는 경우 전체 도시·군계획시설사업이 장기화되는 등 안정적인 도시·군계획시설의 설치 등을 담보할 수 없게 되어, 도시의 효율적이고 체계적인 관리를 도모하고자 하는 도시·군계획시설사업의 취지에 부합하지 않게 될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

한편 국토계획법 제87조에서는 도시·군계획시설사업의 시행자는 도시·군계획시설사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요하다고 인정되면 사업시행대상지역 또는 대상시설을 둘 이상으로 분할하여 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있어, 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해서도 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있다는 의견이 있으나, 국토계획법 제87조는 같은 법 제86조제1항부터 제5항까지의 규정에 따라 이미 도시·군계획시설사업의 시행자의 지위를 가진 행정청 또는 민간사업자가 사업의 효율적 추진을 위하여 필요한 경우 사업을 분할하여 시행할 수 있다는 것으로서, 이 사안과 같이 사업시행대상지역의 일부 지역에 대한 사업시행자를 지정하려는 경우와는 다르다고 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

따라서 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 국토계획법 제86조제5항에 따라 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해서는 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정할 수 없습니다.

※ 법령정비 권고사항

국토계획법 제86조제5항에 따라 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대하여 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정할 수 있는지 여부를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.

 

【법제처 24-0895, 2025.02.18.】