【대구고등법원 2021.1.22. 선고 2020누2562 판결】
• 대구고등법원 제1행정부 판결
• 사 건 / 2020누2562 제명의결 처분 무효확인
• 원고, 피항소인 / A
• 피고, 항소인 / B시의회
• 제1심판결 / 대구지방법원 2020.2.13. 선고 2019구합25089 판결
• 변론종결 / 2020.11.27.
• 판결선고 / 2021.1.22.
<주 문>
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
<청구취지 및 항소취지>
1. 청구취지
주위적으로, 피고가 2019.9.27. 원고에 대하여 한 제명의결처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 피고의 위 제명의결처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결 중 피고 패소부분을 취소한다. 원고의 예비적 청구를 기각한다. [※ 원고는 제1심에서 주위적 청구 부분에 패소판결을 선고받고도 이에 대하여 항소하지 않았으므로, 주위적 청구에 대한 부분은 이 법원의 심판대상에서 제외된다.]
<이 유>
1. 처분의 경위
다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1, 2호증, 을 제7, 9, 10호증(특별히 표시하지 않는 경우 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있고, 반증이 없다.
가. 피고는 지방자치법 제30조에 따라 설치된 B시 주민의 대의기관이고, 원고는 주민선거에서 당선되어 2018.7.1.부터 재직 중인 피고 소속 지방의회의원이다.
나. C 등 피고 소속 의원 6명은 2019.9.6. 원고에게 아래와 같은 징계사유가 있다고 하면서 피고 의장에게 징계요구를 하였다.
| 1. 지방자치법 제36조제2항에 따라 “지방의회의원은 청령의 의무를 지며, 의원으로서 품위를 유지하여야 한다.”라고 규정하고 있으나 원고는 2019.7.11. B시의원 간담회에서 본인이 자리를 이탈하면서 휴대전화로 다른 의원들의 발언을 녹음하여 통신비밀보호법 제14조 타인간의 대화비밀침해금지를 위반한바 있음(이하 ‘제1징계사유’라 한다). 2. 지방자치법 제83조제1항에 따라 “지방의회의원은 본회의나 위원회에서 타인을 모욕하거나 타인의 사생활에 대하여 발언하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있으나 원고는 공식회의에서 인터넷 언론 보도를 언급하면서 시장 건강문제 발언과 공무원에 대한 성 알선, 인사 청탁 등 의혹을 제기하면서 부적한 단어를 사용하는 등 공식회의에서 수차례나 개인 사생활에 관하여 발언한바 있음(이하 ‘제2징계사유’라 한다). 3. B시의회 행정사무감사 및 조사에 관한 조례 제13조의 제2항에 따라 “의원 및 사무보조자는 감사 또는 조사를 통하여 알게 된 비밀을 정당한 사유 없이 누설하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있으나 원고는 B시의회 행정조사특별위원회 위원장으로 활동하면서 취득한 자료를 유출 및 공개한 혐외를 받고 있음(이하 ‘제3징계사유’라 한다). 4. B시의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범 등에 관한 조례 제2조의 4호 “지방의회의 구성원으로서 상호간의 기회균등을 보장하고 충분한 토론으로 문제를 해결하며, 적법절차를 준수한다.”라고 규정하고 있으나 원고는 B시의회 행정조사특별위원회 위원장으로서 독선적, 파행적으로 위원회를 운영하여 행정조사특별위원회의 원활한 운영에 막대한 지장을 초래한바 있음(이하 ‘제4징계사유’라 한다). |
다. 피고 의장은 B시의회 회의규칙(이하 ‘회의규칙’이라 한다) 제88조제4항에 따라 2019.9.16. 제233회 본회의에 원고에 대한 징계요구가 있음을 보고하고 이를 피고 윤리특별위원회에 회부하였다.
라. 피고 윤리특별위원회는 2019.9.24. 제2차 회의에서 C 등 6명 위원의 제안을 받아 원고에 대하여 아래 징계사유를 추가하기로 의결하였고, 2019.9.26. 제4차 회의에서 원고에 대한 징계 안건을 심사한 결과 재적위원 9명 중 8명의 찬성(반대 1명)으로 원고를 제명하는 내용의 심사보고서를 채택하였다.
| 5. 원고가 B시장의 배우자에게 보약과 함께 돈 봉투를 주면서 2019.3. 있을 인사이동에서 특정 공무원을 승진시켜 달라고 인사청탁을 하였다(이하 ‘제5징계사유’라 한다). 6. 원고가 1997.8.경 당시 10세였던 차남에게 I 소재 토지 1,197㎡를 증여하고, 1999.12.경 위 토지 지상에 차남 명의로 가설건축물을 신축하여 영업을 하면서도 20년간 재산세를 납부하지 않았고, 위 가설건축물을 불법으로 증축하였다(이하 ‘제6징계사유’라 한다). |
마. 피고는 2019.9.27. 제233회 본회의에서 원고에 대한 제명 안건을 심의한 결과 재적의원 20명 중 3분의 2 이상에 해당하는 15명의 찬성(반대 5명)으로 원고의 제명을 의결하고 이를 선포하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
바. 이 사건 처분에 관계되는 법령은 별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다. <별지 생략>
2. 원고의 주장
이 사건 처분에는 아래와 같은 절차상 하자, 처분사유 부존재, 재량권 일탈·남용의 위법이 존재하므로 취소되어야 한다.
가. 제1징계사유
1) 회의규칙 제89조제2항에 의하면, 징계요구는 징계사유가 발생한 날 또는 징계대상자가 있는 것을 알게 된 날로부터 5일 이내에 하여야 하는데, 제1징계사유는 위 기한을 도과하여 징계요구가 이루어졌으므로 이를 징계사유로 삼을 수 없다.
2) 원고는 간담회 도중 강의 내용을 녹음하기 위해 자리를 이탈하면서 휴대전화의 녹음 기능을 켜두었을 뿐 다른 의원들의 발언을 녹음하기 위한 것이 아니었으므로, 제1 징계사유는 존재하지 않는다.
나. 제2징계사유
1) 제2징계사유 역시 회의규칙 제89조제2항에 따른 징계요구시한을 도과하여 징계요구가 이루어졌으므로, 이를 징계사유로 삼을 수 없다.
2) 원고가 B시장의 건강상태에 관하여 언급한 것은 언론보도 오류를 바로잡기 위한 것이었고, 공무원에 대한 알선·청탁을 언급한 것 역시 공직기강을 바로 세우기 위하여 언론보도를 인용한 것에 불과하므로, 원고의 각 발언은 징계사유로 될 수 없다.
다. 제3징계사유
피고는 원고가 어떠한 자료를 어떻게 유출하였는지에 대해 구체적으로 명확하게 적시하지 않았다. 원고는 ‘기밀’에 해당하는 자료를 취급하거나 입수한 사실이 없으므로 이를 유출·공개한 적도 없다.
라. 제4징계사유
피고는 원고가 피고 행정조사특별위원회의 위원장직을 수행하면서 언제, 어떻게 위원회를 독선적·파행적으로 운영을 하였다는 것인지 구체적으로 적시하지 않았다. 원고는 치밀한 사전 준비와 질문을 통해 의회를 새롭게 하는 데에 일조하였을 뿐 행정조사특별위원회의 운영에 지장을 초해한 적이 없다.
마. 제5징계사유
1) 피고 의장은 원고에게 징계요구서 부본을 송부하거나 답변서 제출을 요청하지 않았고, 피고 윤리특별위원회는 원고의 답변서 없이 심사를 진행하였으며 임의로 징계사유를 추가하였을 뿐 아니라 의결내용을 구체적으로 명시하지도 않은 채 서면이 아닌 구두로 통보함으로써 회의규칙 제93조, B시의회 윤리특별위원회 구성 등에 관한 규칙(이하 ‘윤리규칙’이라 한다) 제9조를 위반하였으므로, 이는 정당한 징계사유가 될 수 없다.
2) 원고는 B시장의 처에게 특정 공무원에 대한 인사 청탁을 하면서 금품을 제공한 사실이 없다.
바. 제6징계사유
1) 제5징계사유와 마찬가지로 윤리특별위원회가 회의규칙 제93조, 윤리규칙 제9조에서 정한 절차를 위반하여 제6징계사유를 추가하였으므로, 이는 정당한 징계사유가 될 수 없다.
2) 원고는 해당 토지를 차남에게 증여한 것이 아니라 손자에게 증여한 것이고, B시에서 행정 착오로 가설건축물에 대한 재산세 부과를 누락한 것이지 원고가 재산세를 납부하지 않은 것이 아니다.
사. 재량권의 일탈·남용
제1 내지 6징계사유의 전부 또는 일부가 존재하는 경우에도, 이 사건 처분은 평등의 원칙, 비례의 원칙을 위반한 과중한 처분이어서 재량권을 일탈·남용한 것이다.
3. 판단
가. 제1징계사유 관련
1) 징계요구시한의 내용과 의미
지방자치법 제89조, 제43조의 위임에 따라 제정된 회의규칙 제89조제2항에 의하면, 의원이 징계대상의원에 대하여 징계를 요구할 때에는 징계사유가 발생한 날, 징계대상의원이 있는 것을 알게 된 날로부터 5일 이내에 하여야 하고, 다만 폐회 기간 중에 징계대상 의원이 있을 경우에는 차기의 집회일로부터 3일 이내에 하여야 한다.
관련 규정의 내용에 다음과 같은 사정, 즉 ① 회의규칙은 피고가 지방자치법의 위임에 따라 피고 소속 의원의 징계에 관한 사항을 자율적으로 제정한 것으로 피고 및 그 소속 의원에게 구속력을 가지는 점, ② 회의규칙이 징계요구시한을 위와 같이 단기로 규정한 것은, 빠른 시일 내에 징계절차를 완결함으로써 의원의 신분을 보장하는 한편 피고의 원만한 의사결정과 회의 진행과 질서에 관한 법적 안정성을 확보하려는 데에 그 취지가 있는 점, ③ 만일 징계요구시한이 도과된 후에도 징계요구가 가능하여 징계로 나아갈 수 있다고 하면, 징계사유가 발생하였음에도 오랜 기간 이를 방치하다가 뒤늦게 개인적·정파적 이해관계에 따라 징계절차를 남용할 우려가 있는 점 등을 더해보면, 회의규칙 제89조제2항의 징계요구시한은 단순한 훈시규정이 아니라 효력규정이라 해석되고 따라서 징계요구시한을 도과한 이후에는 징계요구를 할 수 없다고 보는 것이 타당하다.
2) 징계요구시한의 도과 여부
아래에서 보는 간담회의 진행경과 등에 의하면, 비록 제1징계사유인 원고의 녹음행위가 2019.7.11.에 이루어졌다 하더라도 당시에는 원고의 녹음행위에 대한 의혹이나 확인요청이 있었을 뿐이고 구체적인 내용이 확인되거나 공론화되지 않아 이를 징계 대상으로 삼는 것이 사실상 불가능하였던 것으로 보인다. 오히려 그 후 언론사가 2019.7.22. 원고의 간담회 감청 의혹을 보도하고 원고가 녹음행위를 인정하는 글을 올리고 나서야 원고가 간담회에서 다른 의원들의 발언내용을 몰래 녹음한 사실이 어느 정도 객관화되었으므로, 징계요구권자인 피고 의원들이 ‘징계대상자가 있는 것을 알게 된 날’은 위 2019.7.22.경이고, 그때부터 징계요구가 가능하였다고 보아야 한다(회의 규칙 제89조제2항 본문).
그런데 당시는 폐회기간(2019.7.16. ~ 2019.9.18.) 중이었고, C 등 6명의 의원이 2019.9.6. 의장에게 징계요구서를 제출하여 ‘차기 집회일인 2019.9.19.로부터 3일 이내에’ 위 징계요구서가 의장에게 접수되었으므로, 원고에 대한 징계요구는 지방자치법 제89조제2항 단서에 따라 징계요구시한 내에 적법하게 제기되었다고 인정된다.
3) 징계사유의 존부
위 인정사실 및 갑 제3호증, 을 제1호증의 2, 을 제2호증의 1의 각 기재에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고는 간담회에 참석하였다가 임의로 퇴장하면서 녹음기능을 작동시킨 휴대전화를 간담회 장소에 놓아두는 방법으로 다른 의원들의 발언내용을 몰래 녹음한 사실이 인정된다. 원고의 이러한 행위는 통신비밀보호법 제14조에 위반될 뿐만 아니라 지방자치법 제36조제2항에 정해진 품위유지 의무를 위반한 것이므로, 제1징계사유는 존재한다.
가) 원고는 B시의회 의정 실무교육을 받던 중에 지역구 행사에 잠깐 참석했다가 실무교육에 뒤이어 진행될 간담회 예정시각에 돌아올 생각으로 교육 장소를 떠났다.
나) 그런데 실무교육이 일찍 끝난 관계로 간담회는 15:16경에 시작되었고, 원고는 당초 간담회 예정시각인 15:40경 회의장으로 돌아와 간담회에 참석하였으나 회의 중에 다른 의원들과 말다툼이 생기자 휴대전화를 책상에 던지고는 다시 회의장을 퇴장하였다.
다) 간담회에 배석한 B시의회 소속 공무원 M은 원고 휴대폰으로 간담회 진행내용이 녹음되는 것을 발견하고 16:22경 동료 직원들에게 ‘지금 A 의원님 녹음 중임’이라고 카카오톡 메시지를 보냈다(을 제11호증).
라) M 의원은 원고가 회의장에 남겨둔 휴대전화로 회의내용을 녹음하고 있다고 의문을 제기하면서 의장에게 확인을 요청하였으나, N 의원이 녹음이 아니라고 의혹을 부인하면서 더 이상의 확인조치가 이루어지지 않은 채 간담회가 종료되었다.
마) 그 후 원고가 간담회에서 다른 의원들의 발언을 도청했다는 의혹이 언론을 통해 보도되었고, 원고는 자신의 페이스북에 ‘세상 참 무섭다. 의원연수의 강의 및 간담회 녹음을 감청이라 한다.’라는 글을 작성하여 올렸다.(을 제1의2).
바) 원고는 자신에 대하여 징계절차가 진행되고 제명결정이 내려졌음에도 ‘강의를 녹음하였을 뿐 간담회 회의내용을 녹음한 것은 아니다’라고 변명할 뿐 이 사건 소송에 이르기까지 휴대폰을 제출하거나 녹음파일을 공개하는 등 자신의 결백을 밝히기 위한 조치를 전혀 하지 않고 있다.
나. 제2징계사유 관련
1) 징계요구시한의 도과 여부
가) B시장의 건강문제에 관한 발언 부분
갑 제5호증의 1의 기재에 의하면, 원고가 2018.7.23. 제224회 본회의(임시회) 도중 B시장의 건강 상태를 언급한 사실이 인정된다. 따라서 원고의 위 본회의 발언 일자인 2018.7.23.에 징계사유가 발생하였고, 피고 의원들 역시 그 즉시 징계대상자가 있음을 알았다고 할 것이므로, 징계요구시한의 개시시점은 위 2018.7.23.이 된다.
당시는 본회의가 개회 중이었고 달리 징계요구서 제출이 곤란한 특별한 사정이 없었음에도 불구하고 앞서본 바와 같이 이에 대한 징계요구가 그로부터 징계요구기간 5일이 도과한 2019.9.6.에서야 제출되었으므로, 제2징계사유 중 B시장의 건강문제 발언 부분은 징계요구시한을 지키지 않은 징계요구에 따른 것이어서 이를 징계사유로 삼을 수 없다.
나) 공무원 알선·청탁의혹에 관한 발언 부분
아래에서 보는 기획행정위원회의 진행경과나 언론중재위원회의 결정 등에 비추어 원고가 2019.6.17. 기획행정위원회 진행 중에 공무원의 성 알선, 인사청탁 의혹을 언급하였다 하더라도 해당 위원회 소속 위원 외에 다른 의원들로서는 원고의 발언 사실조차 알기 어려웠고, 나아가 그 발언 내용의 진위 여부가 분명하지 않았던 점, 그 후 언론중재위원회가 2019.7.16. 위 인터넷 기사에 대하여 정정보도결정을 하였고, 그에 따른 정정보도까지 이루어져 원고의 발언내용이 사실과 다르다는 것이 분명해진 점 등을 종합해 보면, 피고 소속 의원들이 원고의 발언과 관련하여 징계대상 의원이 있는 것을 알게 된 때는 위 정정보도결정이 있었던 2019.7.16.경이라고 보는 것이 타당하다.
그런데 당시는 폐회기간(2019.7.16. ~ 2019.9.18.) 중이었고, C 등 6명의 의원이 2019.9.6. 의장에게 징계요구서를 제출하여 ‘차기 집회일인 2019.9.19.로부터 3일 이내에 그 징계요구서가 의장에게 접수되었으므로, 제2징계사유 중 공무원 청탁·알선의혹 발언 부분에 대한 징계요구는 지방자치법 제89조제2항에 정해진 시한 내에 제기되었다고 인정된다.
2) 징계사유의 존부(공무원 알선·청탁의혹 발언 부분 한정)
위 인용증거와 을 제1호증의 3, 을 제8호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고는 2019.6.17. 사실 확인을 위한 노력도 기울이지 않은 채 인터넷 기사 내용만을 근거로 공식행사 자리에서 공무원 진급에 관하여 알선·청탁의 문제가 있는 것처럼 사실과 다른 발언을 함으로써 관련 업무 담당자인 K국장을 모욕한 사실이 인정된다. 원고의 이러한 행위는 위원회에서 타인을 모욕하는 발언을 금지한 지방자치법 제83조제1항 등에 위반되므로, 제2징계사유는 존재한다.
가) 원고는 2019.6.17. B시 기획행정위원회에서 ‘2018 회계연도 세입·세출 결산승인안 예비심사의 건’에 대한 심사 도중 인터넷 기사를 언급하면서 “최근 진급자 두 분 문제가 뜨겁습니다. 거의 막장드라마 수준입니다. 진급자를 노래방에 불러내서 나름대로 미팅을 시키고 난 뒤에 주선자는 빠져나갔다. 그래서 보도에 따르면 이는 성알선입니다.”라는 취지로 발언하였다.
나) 언론중재위원회는 2019.7.16. 관련 인터넷 기사에 대하여 정정보도결정을 하였고 그에 따라 2019.7.22. 정정보도가 이루어졌다.
다) 대구지방검찰청 김천지청은 2019.10.17. 위 인터넷 기사를 게재한 언론사의 발행인에 대하여 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률위반(명예훼손)으로 약식명령을 청구하였다(해당 사건은 정식재판에서 벌금형이 선고되었다가 상고심이 대법원 2020도18200호로 소송이 계속 중이다).
3) 원고의 주장에 대한 판단
원고는, 원고의 발언이 사실과 다른 언론보도를 바로 잡고 무너진 공직기강을 바로 세우기 위한 취지였다고 주장하나, 앞서 본 발언의 일시·장소, 경위와 내용, 사실확인조치의 이행 여부 등에 비추어 보면, 위 주장사실을 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 주장은 이유 없다.
다. 제3징계사유 관련
1) 관계 규정의 내용
B시의회 행정사무감사 및 조사에 관한 조례 제13조제2항은 “의원 및 사무보조자는 감사 또는 조사를 통하여 알게 된 비밀을 정당한 사유 없이 누설하여서는 아니 된다.”라고 규정하고, 제16조는 “감사 또는 조사를 하는 의원이 제13조의 규정에 의한 주의의무를 위반한 경우에는 지방자치법 제86조에 정하는 바에 따라 징계할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
2) 징계 비위사실의 존재 여부
위 인용증거와 갑 제8호증, 을 제1호증의 4, 을 제2호증의 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고는 B시의회 행정사무조사특별위원회 활동을 통하여 알게 된 ‘J’ 등을 일반인이 열람할 수 있도록 페이스북에 게재한 사실이 인정된다. 원고의 이러한 행위는 비밀을 누설하거나 감사 또는 조사를 통하여 알게 된 조사대상 자료를 외부로 누설한 것으로 특별한 사정이 없는 한 B시의회 행정사무감사 및 조사에 관한 조례 제13조제2항에 위반된다. 따라서 제3징계사유는 존재한다.
가) 원고는 2019.5.9. B시의회 행정사무조사특별위원회 위원장으로서 ‘조사활동 중 취득한 공·사적인 기밀은 어떠한 경우에도 누설하지 않으며, 조사대상 자료 일체에 대하여 전자적·비전자적 형태로의 외부 반출을 하지 않는다’고 서약한 바 있다.
나) 지방의회 행정사무감사 지침에는 ‘기밀이란 피감사기관의 비밀로서 해당 자치단체의 보안업무규정에 I급 내지 III급 비밀로 분류된 사항과 직무수행상 특별히 보호를 요하는 대외비로 정해진 사항’이라고 설명하고 있다.
다) ‘J’는 B시가 행정사무조사특별위원회의 조사에 협조·답변하기 위하여 제출한 문서로서 우측 상단에 ‘대외주의’라는 문구까지 기재되어 있어 기밀에 해당하거나 적어도 함부로 외부에 반출해서는 안 되는 조사대상 자료임이 분명하다.
라) 원고는 2019.8.11. 임의로 ‘J’를 사진으로 찍어 자신의 페이스북에 게재함으로써 일반인이 아무 제한 없이 열람할 수 있도록 하였다(을 제2호증의 3 참조).
3) 징계사유의 구체성
원고는 2019.8.6. 페이스북에 행정사무감사 지침서에 정해진 비밀서약서 내용이 부당하다고 주장한 직후 앞서 본 바와 같이 ‘J’를 페이스북에 게재한 점, 원고가 징계위원회에서 징계사유가 불분명하다고 이의한 적이 없는 점 등을 종합하면, 비록 징계요구서 등에 유출 자료의 내역이 구체적으로 적시되어 있지 않다 하더라도 원고로서는 그 내용을 충분히 알고 있었던 것으로 보인다. 따라서 제3징계사유의 내용이 불명확하거나 추상적이어서 위법하다고 볼 수 없다.
라. 제4징계사유 관련
갑 제9, 10호증, 을 제1호증의 5, 6, 7, 을 제2호증의 4, 을 제3호증의 각 기재와 영상에 의하면, 원고가 행정사무조사특별위원회 위원장으로서 회의를 주재하면서 특정 의원을 두둔하거나 발언권을 편파적으로 부여하고 편가르기를 부추기는 발언을 하였다는 이유로 다수 의원들로부터 여러 차례에 걸쳐 불만과 이의제기를 받은 사실이 인정된다.
그러나 다음과 같은 반대사정에 비추어 위 인정사실만으로 원고가 징계사유로 될 정도로 행정조사특별위원회를 독선적·파행적으로 운영하여 위원회의 원활한 운영에 지장을 초래하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 제4징계사유의 존재를 인정할 아무런 증거가 없다. 따라서 제4징계사유는 존재하지 않는다고 봄이 타당하다.
1) 토론과정에는 당연히 제안과 논증 및 반박이 있게 마련인 데에다 지방의회 위원회의 경우에는 위원들 사이에 출신이나 성향에 따른 입장 차이가 커서 의안 토론과정에 격론이 벌어지는 경우가 많으므로, 위원장으로서는 원만한 회의진행을 위하여 어느 정도 재량을 가지고 회의를 주재할 수밖에 없다.
2) 원고가 위원장의 지위와 배치되는 불순한 의도를 가지고서 특정인을 두둔하거나 핍박하는 등으로 회의를 편파적으로 진행하였다고 볼 만한 객관적인 자료는 확인되지 않는다.
3) 행정사무조사특별위원회 위원장은 피고의 내부적 의사합치에 따라 정해지는 직위이므로 그 직무수행자에게 부적합 사유가 발생한 경우에는 원칙적으로 민주적 절차에 따라 해임 후 새로 지정하는 것이 마땅하고, 이를 비위사실로 삼아 징계하는 것은 징계제도의 취지를 벗어날 수 있으므로 신중하여야 한다.
4) 원고가 윤리특별위원회 심문과정에서 ‘독선적이고 편파적으로 회의를 운영하여 파행으로 몰고 간 점을 인정하고 책임을 느낀다.’고 말한 것은 행정조사특별위원회 위원의 불만제기에 따른 도의적·사후적 책임을 언급한 것에 불과하고 징계책임을 인정하는 취지라고 볼 수 없다.
마. 제5징계사유 부분
1) 절차상 위법 유무
가) 관계 규정의 내용
지방자치법 제86조, 제87조제1항, 제89조에 의하면, 지방의회 의원이 지방자치법이나 자치법규에 위배되는 행위를 하는 때에는 지방의회 의결로 그를 징계할 수 있고, 징계대상 의원에 대한 징계요구가 있는 경우 지방의회 의장은 윤리특별위원회나 본회의에 회부하여야 하며, 그 밖에 징계에 관하여 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다.
B시의회 회의규칙 제88조제1항, 제3항, 제4항에 의하면, 의장은 징계대상의원이 있는 경우 이를 본회의에 보고하고 윤리특별위원회에 회부하여야 하며, 재적의원 5분의 1이상의 찬성으로 징계사유를 기재한 서면에 의하여 징계대상자에 대한 징계요구를 받은 경우에도 이를 본회의에 보고하고 윤리특별위원회에 회부하여야 한다.
한편 피고 윤리규칙 제2조, 제12조에 의하면, 윤리특별위원회는 위원장 1인을 포함한 9인의 위원으로 구성되고, 위 규칙에서 정한 것 외에 운영에 필요한 사항은 위원회 의결로 정한다.
나) 검토
관계 법령의 내용 및 아래와 같은 사정을 종합하면, 의장으로부터 원고에 대한 징계안건을 송부받은 윤리특별위원회가 의장이 제시한 제1 내지 4징계사유 외에 제5, 6징계사유를 추가한 것은 윤리특별위원회의 심사 권한 및 소속 위원들의 징계요구권 범위 내에서 적법한 절차에 따라 이루어진 것으로 적법하고, 그 밖에 윤리특별위원회의 심사·의결 과정에 원고 주장과 같은 절차상 위법사유가 있다고 인정되지 않는다.
① 지방자치법 및 피고 회의규칙은, 의장으로 하여금 징계대상 의원이 있다는 사실을 본회의에 보고하고 윤리특별위원회에 회부하도록 정하고 있으므로, 의장의 징계회부는 해당 의원을 대상으로 하는 것이지 해당 의원의 특정 비위사실만을 대상으로 하는 것으로 보기 어렵다.
② 피고의 윤리특별위원회는 지방자치법 제89조, B시의회 회의규칙 제88조제4항에 따라 본회의에 앞서 징계대상 의원의 비위사실에 관하여 조사 및 심사를 하는 기구로서 원고의 비위사실을 조사하는 과정에서 당초 제시된 제1 내지 4징계사유 외에 제5, 6징계사유가 존재한다고 판단하여 소속 위원 8명의 찬성으로 이를 징계사유에 추가하는 의결을 하였는데, 위 의결은 피고 회의규칙 제88조제3항에 정해진 징계요구 정족수를 충족하고 있다.
③ 윤리특별위원회는 제2차, 제3차 회의에서 원고에게 제5, 6징계사유가 추가되었음을 거듭 고지하면서 원고에게 위 추가된 징계사유에 대하여도 소명 기회를 충분히 부여하였는데, 이는 서면통보에 대한 예외를 규정한 피고 윤리규칙 제9조 단서에 따른 것으로 정당하다.
④ 을 제5호증의 기재에 의하면, 회의규칙 제76조, 제77조가 징계대상자의 답변서 제출과 이를 심리 자료로 활용하도록 한 취지는 징계대상자에게 변명의 기회를 보장하고 절차의 명확성을 기하려는 데에 있는 것이고, 답변서 제출요구가 의장의 의무사항이라거나 답변서가 징계특별위원회의 필수적 심사자료라고 볼 아무런 근거가 없으므로, 피고가 원고로부터 답변서를 제출받지 않았고 이를 심사자료로 활용하지 않았다고 해서 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.
2) 징계사유의 존재 여부
가) 을 제5, 6호증, 을 제9호증의 2의 각 기재에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 제5징계사유 중 원고가 B시장의 처 O에게 보약(엑기스)을 주면서 2019.3. 있을 인사이동에서 특정 공무원을 승진시켜달라고 청탁한 사실이 인정된다.
① B시장은 윤리특별위원회(제3차 회의)에 출석하여 ‘원고가 제 배우자에게 보약과 함께 돈 봉투를 주면서 2019.3.에 있을 인사이동에서 특정 공무원을 승진시켜 달라고 청탁을 하였고, 배우자는 돈 봉투를 원고에게 돌려주고 그 사실을 저에게 알렸습니다. 저는 원고의 인사 청탁 문제에 대해 K국장과 논의하였습니다.’고 진술하였다.
② K국장 역시 윤리특별위원회(제3차 회의)에서 ‘B시장으로부터 원고의 인사청탁 문제를 듣고 이에 대해 함께 논의한 사실이 있습니다.’고 진술하였다.
③ O은 ‘원고가 2019.2.16. 진술인(O)에게 도로과 ○○○ 계장에 대한 승진부탁과 함께 돈 봉투가 든 엑기스 2박스를 주려다 진술인이 거절하자 “우리끼리 괜찮다. 작은 집(○○○ 계장 집)이 잘 산다. 별거 아니다”라고 하면서 재차 승용차 트렁크에 실어 주었으며, 다음날 원고가 운영하는 건강원 앞길에서 원고를 전화로 불러내어 ‘독약을 빼고 달라’고 요구하자 원고가 유리로 된 건강원 출입문 안으로 들어가 비닐봉투를 바닥에 쏟은 후 돈이 든 것으로 보이는 흰 봉투를 치우고 새로 엑기스를 담아 가지고 와 승용차 트렁크에 실어주었다’는 내용의 진술서를 작성하여 제출하였다.
나) 나아가 원고가 위와 같은 기회에 B시장의 처에게 보약 외에 돈이 든 봉투를 함께 주었는지에 대하여 살피건대, 다음과 같은 반대사정에 비추어 위 인정사실만으로 원고가 O에게 공무원 인사청탁을 할 당시 엑기스 외에 돈봉투를 함께 O에게 교부하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
① O의 진술 내용에 의하더라도 자신은 엑기스 박스 내부를 확인한 적이 없고, 원고가 건강원에서 비닐봉투에 담긴 엑기스를 새로 담아주는 과정을 건강원 밖에서 지켜보았을 뿐이라는 것이어서 엑기스 박스에 돈이 든 봉투가 함께 들어있었는지 여부가 분명하지 않다.
② B시장 및 K국장의 진술은 O의 진술을 보충하는 내용에 불과하여 원고가 돈봉투를 O에게 교부하였다는 직접적인 증거로 삼기에 부족하다.
③ B경찰서는 원고를 조사한 결과 ‘원고가 B시장의 처에게 공무원 승진을 부탁하면서 엑기스 2박스를 제공하였다’는 사실을 확인하고 부정청탁 및 금품수수의 금지에 관한 법률에 정해진 과태료 사안이라 보아 해당 부서로 인계하였을 뿐 돈봉투와 관련된 혐의사실은 밝혀내지 못하였다.
3) 징계사유의 인정 범위
제5징계사유는 ‘원고가 B시장의 처에게 보약(엑기스)을 주면서 특정 공무원의 승진을 청탁한 사실’에 한하여 인정되고 나머지(돈봉투 교부사실)는 인정되지 않는다.
바. 제6징계사유 관련
1) 절차상 위법 유무
피고 윤리특별위원회가 제6징계사유를 추가한 경위, 의결 과정 등 앞서 본 사정을 종합하면, 피고 윤리특별위원회가 제6징계사유를 추가한 것은 해당 위원회의 심사권한 및 소속 의원들의 징계요구권 범위 내에서 적법한 절차에 따라 이루어진 것이라고 인정되고, 그 밖에 윤리특별위원회의 심사·의결 과정에 원고 주장과 같은 절차상 위법이 있다고 인정되지 않는다.
2) 징계사유의 존재 여부
위 인용증거와 갑 제15, 16, 17호증, 을 제1호증의 1의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 1997.8.25. 자신의 소유이던 I 답 1,197m²를 손자 L에게 증여한 사실, 원고가 1999.12.16. 위 토지에 근린생활시설 및 단독주택 용도의 가설건축물을 신축하고도 재산세를 전혀 납부하지 않은 사실이 인정된다. 따라서 제6징계사유는 존재한다.
사. 재량권의 일탈·남용 여부
1) 징계재량권의 범위와 한계
징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우 그 처분은 위법한바, 징계권의 행사가 공익적 목적을 위하여 징계권을 행사하여야 할 공익의 원칙에 반하거나 일반적으로 징계사유로 삼은 비행의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 징계처분을 선택함으로써 비례의 원칙에 반하거나 또는 같은 정도의 비행에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준에 비추어 합리적인 이유 없이 공평을 잃은 징계처분을 선택함으로써 평등의 원칙을 위반한 경우 이러한 징계처분은 재량권의 한계를 벗어난 처분으로서 위법하다. 그리고 지방의회에서의 소속 의원에 대한 징계에 관하여도 위와 같은 법리가 그대로 적용된다(대법원 2015.1.29. 선고 2014두40616 판결 참조).
2) 검토
다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분은 해당 비위사실의 내용, 징계제도의 취지, 징계의 효과 등에 비추어 원고의 비위행위와 비교하여 비례의 원칙에 위배될 정도로 과중하므로, 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이다.
가) 피고는 원고에게 제1 내지 6징계사유가 존재한다고 보아 이 사건 처분을 하였으나, 징계요구시한이 도과되었거나 비위사실이 존재한다고 볼 수 없는 부분을 제외하면, 그 중 적법하게 징계의 대상이 되는 비위사실은 아래 기재 부분에 한정된다.
| 1. 원고는 2019.7.11. B시의원 간담회에서 본인이 자리를 이탈하면서 휴대전화로 다른 의원들의 발언을 녹음하여 통신비열보호법 제14조 타인간의 대화비일 침해금지를 위반하고, 의원으로서 품위를 손상하였다. 2. 원고는 공식회의에서 인터넷 언론 보도를 언급하면서 공무원에 대한 성 알선, 인사청탁 등 의혹을 제기하면서 부적한 단어를 사용하는 등 공식회의에서 수차례나 개인 사생활에 관하여 발언하여 타인을 모욕하는 발언을 하였다. 3. 원고는 B시의회 행정조사특별위원회 위원장으로 활동하면서 취득한 자료를 유출 및 공개하여 B시의회 행정사무감사 및 조사에 관한 조례 제13조의 제2항을 위반하였다. 5. 원고가 B시장의 배우자에게 보약(엑기스 2박스)을 주면서 2019.3. 있을 인사이동에서 특정 공무원을 승진시켜 달라고 인사 청탁을 하였다. 6. 원고가 1997.8.경 10세의 손자에게 I 소재 토지 1.197㎡를 증여하고, 1999.12.경 위 토지 지상에 차남 명의로 가설건축물을 샨축하여 영업을 하면서도 20년간 재산세를 납부하지 않았다. |
나) 지방자치법 제88조는 지방의회 의원에 대한 징계로서 ① 공개회의에서의 경고, ② 공개회의에서의 사과, ③ 30일 이내의 출석정지, ④ 제명을 규정하고 있는데, 그 중 제명 처분은 최고 수위의 징계처분으로서 해당 의원의 의원직 자체를 상실시키는 것이다.
다) 지방의회 의원 주민대표성, 의회 내 소수자 보호원칙 등을 고려하면, 의원에 대하여 징계처분으로서 제명을 선택하는 것은, 징계대상 의원이 주민 대표자 직무수행에서 종국적으로 배제되어야 할 정도로 그 비위사실이 중대한 경우에 한정하는 것이 제도적 취지에 부합한다.
라) 징계요구시한이 지난 원고의 비위사실이 징계양정의 참작자료에 포함될 수 있다 하더라도, 그 비위사실은 징계대상인 비위사실과 동일한 차원에 있는 것이어서, 이로 인해 원고에 대한 징계수위 결정에 본질적인 차이를 가져올 수 없다. 나아가 원고가 2005.4.30. 의제 외 발언, 회의진행 방해 등으로 회의장 질서를 문란하게 하였다는 이유로 출석정지 30일의 징계처분을 받은 점 등을 더해 보더라도 크게 다르지 않다.
아. 소결론
1) 제1 내지 6징계사유 중 일부 비위사실은 징계요구시한이 도과하였거나 존재하지 아니하므로, 피고가 이를 징계사유에 포함시켜 원고에 대하여 이 사건 처분을 한 것은 잘못이다. 그러나 여러 개의 징계사유 중 일부가 인정되지 않더라도 인정되는 다른 일부 징계사유만으로 해당 징계처분의 타당성이 확보되는 경우에는 그 징계처분이 적법한데(대법원 2014.11.27. 선고 2011다41420 판결 등 참조), 이 사건 처분에서 징계사유로 삼은 비위사실 중의 상당 부분이 존재한다고 인정되는 이상 위와 같은 절차위반이나 징계사유의 추가만으로 곧바로 이 사건 처분 자체가 위법해진다고 볼 수는 없다.
2) 다만 적법하게 징계의 대상으로 되는 비위사실의 내용과 범위, 이 사건 처분의 성격과 효과 등에 비추어, 피고가 선택한 제명처분은 원고의 비위사실에 비하여 과중한 징계로서 비례의 원칙에 반하므로, 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용의 위법이 있다.
3) 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이므로, 원고의 예비적 주장은 이유 있다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 예비적 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것인데, 제1심판결은 결론에 있어 이와 같아 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 한다.
판사 김찬돈(재판장) 손병원 원호신