<판결요지>
공무원 재해보상법 시행규칙 부칙 2조(경과규정)의 ‘시행 후 장해급여 사유가 발생하는 사람부터 적용한다’ 중 ‘장해급여 사유 발생’은 ‘장해의 확정일’로 해석하여야 하고, 개정된 위 시행규칙이 구 법령이 위헌적이라는 가치판단 아래 이뤄진 것도 아니므로 개정 전 시행규칙에 따라 판단하여야 한다고 전제한 후, 그에 따르면 전직 경찰인 원고의 어깨 부위 ‘벌리고 모으기 운동, 펴고 굽히기 운동’ 가동범위가 장해인정요건(1/2)에 불과 2.6% 미달하는 경우 보충적으로 ‘안쪽바깥쪽 돌리기 운동’의 제한 정도를 고려하여야 하고, 안쪽바깥쪽 돌리기 제한정도가 61.5%에 이르므로 이를 개정 전 시행규칙상 운동범위의 ‘뚜렷한’ 제한이 있는 경우에 해당된다고 보아 어깨관절 장해등급을 1단계 상향하여 제10급으로 판단한 사례.
【서울행정법원 2024.5.28. 선고 2023구단78968 판결】
• 서울행정법원 판결
• 사 건 / 2023구단78968 직권장해재판정 등급하향통보처분 취소 청구의 소
• 원 고 / A
• 피 고 / 인사혁신처장
• 변론종결 / 2024.04.30.
• 판결선고 / 2024.05.28.
<주 문>
1. 피고가 2023.10.30. 원고에 대하여 한 직권장해 재판정 등급하향처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
<청구취지>
주문과 같다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 원고는 B공무원으로 재직 중이던 2015.12.16. 음주운전 의심차량 신고를 받고 출동하여 잠든 운전자를 깨우던 중, 운전자가 갑자기 차량을 진행하여 운전석 앞부분에 매달린 채 가다가 떨어지는 사고(이하 ‘이 사건 사고’라 한다)를 당하여, ‘양측 견관절 회전근개 파열(술후 상태), 양측 견관절 관절 와순 파열(술후 상태), 관절의 구축, 어깨 부분’(이하 이를 통틀어 ‘이 사건 장해상병’이라 한다)을 진단받고 이에 대해 피고로부터 요양승인을 받았다. 원고는 2018.6.30. 퇴직하였다.
원고는 요양을 종결한 후 피고에 장해급여를 청구하였는데, 피고는 2021.3.25. 원고가 장해등급 제10급 제10호(한 팔의 3대 관절 중 1개 관절의 기능에 뚜렷한 장애가 남은 사람)에 해당한다는 결정(이하 ‘종전 장해등급 결정’이라 한다)을 받았다. 당시 원고의 양 어깨 관절 운동범위는 총 240도(= 굴곡 90도 + 신전 10도 + 외전 80도 + 내전 10도 + 외회전 40도 + 내회전 10도)로 판정되었다.
나. 이후 원고는 피고로부터 2023.3.25.부터 장해등급 재판정 기간이 시작되므로 장해진단서를 발급받아 제출하라는 장해등급 재판정 절차를 안내받고, B병원에서 2023.5.1. 자 장해진단서를 발급받아 피고에게 제출하였다. 위 장해진단서 중 주요내용의 취지는 아래와 같다. <아래 생략>
다. 이에 대하여 피고는 재판정 결과 ‘원고는 최초 수상 후 7년 이상 경과하였고, 제출된 장해진단서 상 어깨관절의 운동가능범위가 총 190도로 정상 운동가능 범위의 4분의 1 이상 2분의 1 미만 제한된 상태로 확인된다’는 이유로 2023.10.30. 원고가 장해등급 제12급 제6호(한 팔의 3대 관절 중 1개 관절의 기능에 장해가 남은 사람)에 해당한다는 직권장해재판정 등급하향 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
라. 이에 원고는 피고에 심사청구를 하였으나 피고로부터 심사청구 기각결정을 받았다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 8호증(가지번호 포함), 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
별지 기재와 같다. <별지 생략>
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 이 사건 처분의 근거법령은, 피고의 장해등급 재판정 절차 안내에 따라 원고가 B병원에서 장해진단서를 발급받은 2023.5.1. 당시 시행중이던 공무원 재해보상법 시행규칙(2022.9.8. 총리령 제1825호로 일부 개정된 것)이 적용되어야 하고, 위 시행규칙 제9조제8항 관련 별표 2에 따르면, 어깨관절의 장해는 ‘안쪽·바깥쪽 돌리기 운동’ 장해 측정치까지 포함한 전체 6가지 운동가능 영역(안쪽돌리기, 바깥쪽 돌리기, 펴고 굽히기, 벌리고 모으기)을 합산하여 이를 정상 운동가능 범위 합계인 500도와 비교한 결과를 토대로 장해등급을 결정하여야 한다. 원고의 어깨관절 운동가능 범위의 합계는 240도(= 펴고 굽히기 100도 + 벌리고 모으기 90도 + 안쪽 및 바깥쪽 돌리기 50도)로서, 정상적인 어깨관절 운동범위의 합계인 500도의 2분의 1에 미치지 못하므로, 제10급(관절의 기능에 뚜렷한 장해가 남은 사람)으로 판정하였어야 한다. 그럼에도 피고가 구 공무원 재해보상법 시행규칙(2022.9.8. 총리령 제1825호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 시행규칙’이라 한다)을 적용하여, 그 별표 1의 운동기능 장해 판정기준에 따라 ‘안쪽· 바깥쪽 돌리기 운동’ 장해 측정치를 포함하지 않고 나머지 두 가지 운동장해만을 기준으로 어깨관절 운동가능 범위를 합산하여 평가한 것은 위법하다.
2) 개정 전 시행규칙을 적용하여 장해등급을 결정하더라도, 개정 전 시행규칙 별표 1에서는 어깨관절의 경우 신전·굴곡 운동 및 외전·내전 운동의 제한 정도에 따라 장해등급을 정하는데, ‘두 가지 운동장해가 모두 정해진 기준에 해당되는 경우에만 해당 등급을 적용한다’고 정하면서도, 단서 규정으로 ‘다만 두 가지 운동장해가 정해진 기준에 약간 미치지 못하더라도 안쪽·바깥쪽 돌리기 운동이 뚜렷이 제한되어 있는 경우에는 장해등급을 결정할 때 이를 고려할 수 있다’고 규정하고 있다. 원고는 안쪽·바깥쪽 돌리기 운동가능 범위가 합 50도로 정상범위 130도의 절반에 미치지 못하는 뚜렷한 제한이 있으므로 위 단서규정에 의하면 원고의 장해등급은 여전히 제10급 제10호(현 제10급 제12호)가 됨이 타당하다. 위 단서규정을 고려하지 않은 이 사건 처분은 위법하다.
나. 이 사건 처분에 적용할 근거 법령의 결정
1) 행정처분의 적법 여부는 특별한 사정이 없는 한 그 처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고(대법원 2002.10.25. 선고 2002두4464 판결 등 참조), 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로(대법원 2002.12.10. 선고 2001두3228 판결, 대법원 2021.3.11. 선고 2020두49850 판결 등 참조), 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙인데(대법원 2001.10.12. 선고 2001두274 판결 등 참조), 개정된 공무원 재해보상법 시행규칙 부칙은 ‘장해등급 결정에 관한 별표2 등의 개정규정이 위 규칙 시행(시행일 2022.9.9.) 이후 장해급여의 사유가 발생하는 사람부터 적용한다’는 경과규정을 두고 있다.
원고의 어깨관절 부위 장해에 대하여 개정된 시행규칙에 따라 다시 장해를 판정하여 장해등급을 조정하여야 할지, 개정 전 시행규칙에 따라 다시 판정하여 장해등급을 조정하여야 할 것인지 문제되는바, 이는 개정된 위 시행규칙 부칙 제2조의 ‘장해급여의 사유가 발생’한 때를 어떻게 해석할 것인지에 달려 있다.
2) 살피건대 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분 당시 원고에 대한 공무원 재해보상법상 장해등급 재판정은 최초 장해등급 결정 당시 시행되던 개정 전 시행규칙에 따라 장해를 재판정하는 것이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
가) 구 공무원연금법(법률 제15523호로 개정되기 이전의 것)은 제51조에서 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 때에 해당하게 된 경우에는 장해연금 또는 장해보상금을 지급하도록 규정하고 있다. 공무원 재해보상법상 ‘장해’란 부상 또는 질병이 치유되었으나 정신적 또는 신체적 장애로 인하여 근로능력이 상실되거나 감소된 상태를 말하고(제3조제1항제7호), ‘치유’란 부상 또는 질병이 완치된 상태에 이르렀거나 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 경우’를 말하며(제3조제1항제6호), 장해의 확정일은 공무상 보상 또는 질병으로 인한 증상이 안정된 후 6개월이 지나고 그 증상이 자연적 경과로 최종 상태에 이르렀다고 진단된 날로 하고(공무원 재해보상법 시행규칙 제8조제2항), 시행령 제40조에 따른 장해등급의 결정은 제8조제2항에 따른 장해의 확정일 이후에 결정하여야 한다(위 시행규칙 제10조제1항).
따라서 공무원 재해보상법상 장해급여의 사유는 ‘공무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치료를 종결한 후 신체 등에 근로능력이 상실되거나 감소되는 등 장해(공무상 부상 또는 질병으로 인한 증상) 상태가 확정되고, 그와 같은 상태로 퇴직한 때’ 발생한다고 봄이 타당하므로, 원고가 장해상태로 퇴직한 2018.6.30. ‘장해급여의 사유가 발생’하였다고 봄이 타당하다.
그렇다면 원고의 어깨관절에 관하여 개정 전 시행규칙에 따라 장해등급을 재판정하면 되고, 이미 장해급여의 사유가 발생한 뒤 개정된 시행규칙에 따라 장해등급을 재판정하는 것은 문언의 범위를 넘어서는 것으로서 부당하다.
나) 2022.3.8. 대통령령 제32529호로 일부 개정된 공무원 재해보상법 시행령 부칙 제3조는, 직권에 의한 장해등급 재판정 대상이 되는 장해에 관한 경과조치로, ‘영 시행 전에 장해급여의 사유가 발생하여 영 시행 이후 장해연금 수급권자가 되는 사람을 포함한 장해연금 수급권자가 장해등급 재판정대상자에 해당하는지에 관하여는 관련규정의 개정에도 불구하고 종전 규정에 따른다‘고 정하고 있다. 이는 장해급여의 사유 발생 시점과 장해등급 최초 판정 및 재판정 시점을 분리하여 ‘장해급여의 사유’는 최초장해등급 결정 이전에 이미 발생하였음을 전제로 하는 것이다.
다) 공무원 재해보상법상 ‘장해연금 등급의 개정’‘, 즉 장해등급 재판정 제도는 장해연금을 받을 권리가 있는 사람의 장해 정도가 ‘호전’되거나 ‘악화’된 경우 달라진 장해 정도에 따라 장해연금의 등급을 다시 정하도록 하고 있고(공무원 재해보상법 제30조, 같은법 시행령 제43, 44조), 직권에 의한 장해등급 재판정의 경우, 장해연금 지급결정을 한 날을 기준으로 2년이 지난 날부터 1년 이내에 1회에 한하여 장해등급 재판정을 하며, 장해등급재판정대상자에 대한 장해진단서를 받은 후 ‘장해등급을 다시 정할지’ 여부 및 ‘다시 정하는 경우 그 장해등급’을 정하게 된다(공무원 재해보상법 시행령 제44조제1항, 제7항).
따라서 이미 발생한 장해급여 사유가 호전이나 악화되어 변경된 것은 장해등급 재판정 사유의 발생에 불과하고, 이를 ‘장해등급 사유의 발생’으로 볼 수는 없다. 청구에 의한 장해등급 재판정(공무원 재해보상법 시행령 제43조)은 직권 장해등급 재판정과 달리 횟수 제한이 없으므로, 원고 주장에 따를 경우 장해등급 결정 기준이 장해급여 수급자에게 유리하게 개정될 때마다 장해등급 재판정 심사가 반복되어 공무원 재해보상제도의 공정성이 저해될 수도 있다.
라) 기존 어깨관절 장해의 장해등급 결정에 관한 개정 전 시행규칙에 위헌적 요소가 있어서 이를 해소하려는 반성적 고려에서 시행규칙이 개정된 것이라거나, 그 개정을 통하여 개정 전 시행규칙보다 근로자에게 유리하게 장해등급을 결정하도록 하여 근로자의 균등한 복지증진을 도모하고자 하는 데 그 취지가 있는 등 예외적인 사유가 있다면 개정 시행규칙을 적용하여야 하는 경우에 해당할 수 있으나(대법원 2007.2.22. 선고 2004두12957 판결의 취지 참조), 이 경우 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않았는데도 법원이 개정 법령을 소급적용하는 것은 ‘합헌적 법령해석’이거나 ‘입법자의 추단적 의사’를 존중하는 것인 경우에 한하여 허용될 수 있는 것으로서, 개정 전의 구 법령이 위헌적이라는 규범적 가치판단이 전제되어야 하는데(대법원 2021.3.11. 선고 2020두49850 판결 등 참조), 이 사건에서 개정 전 시행규칙이 펴고, 굽히고, 벌리고, 모으는 운동의 4가지 측정방법을 위주로 어깨의 장해등급을 판정하도록 한 것에 위헌적 요소가 있다는 사정이 보이지 않는다.
다. 개정 전 시행규칙에 따를 경우 원고 장해등급의 판정
1) 공무원 재해보상법 제28조는 대통령령으로 정하는 장해의 정도에 따른 등급을 기준으로 장해급여를 지급한다고 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제40조제1항 및 [별표 3]은 ‘한 팔의 3대 관절 중 1개 관절의 기능에 뚜렷한 장해가 남은 사람’을 제10급으로, ‘한 팔의 3대 관절 중 1개 관절의 기능에 장해가 남은 사람’을 제12급으로 규정하면서 장해등급 구분을 위한 세부 판정기준을 총리령에 위임하였고, 그 위임에 따라 제정된 개정 전 시행규칙 제9조 및 [별표 1] ‘장해등급 구분을 위한 세부 판정기준’에 의하면, 같은 법 시행령 [별표 3]에 따른 ‘관절의 기능에 뚜렷한 장해가 남은 사람’은 ‘관절의 운동가능 영역이 정상관절 운동가능 영역의 1/2 이상 제한된 사람’으로 하고, ‘관절의 기능에 장해가 남은 사람’은 ‘관절의 운동가능 영역이 정상관절 운동가능 영역의 1/4 이상 제한된 사람 또는 습관성 어긋남이 있는 사람’으로 한다고 규정하면서 이러한 관절 운동기능장해 판정 시 어깨관절의 경우에는 펴고, 굽히고, 벌리고, 모으는 운동의 제한 정도에 따라 장해등급을 정하되, 두 가지 운동장해가 모두 위와 같은 기준에 해당되는 경우에만 해당 등급을 적용하고, 다만 ‘두 가지 운동장해가 정해진 기준에 약간 미치지 못하더라도 안쪽·바깥쪽 돌리기 운동이 뚜렷이 제한되어 있는 경우에는 장해등급을 결정할 때 이를 고려할 수 있다’고 규정하고 있으므로, 특별한 사정이 없는 어깨 관절의 운동기능장해는 펴고, 굽히고, 벌리고, 모으는 운동의 제한 정도에 따라 장해등급을 판정하여야 하고, 펴고, 굽히고, 벌리고, 모으는 운동의 제한 정도가 기준에 약간 미치지 못하는 경우 안쪽·바깥쪽 돌리기 운동의 제한 정도를 보충적으로 고려할 수 있다.
2) 앞서 살펴본 바와 같이 원고의 벌리고 모으기 운동의 운동가능 범위는 50%로 장해등급 제10급의 판정기준인 운동가능 영역 1/2 이상 제한(50% 이상)을 충족하고, 펴고 굽히기 운동의 제한범위는 약 47.4%(= 100도/190도)에 이르러 1/2 이상 제한요건에 미치지 못하나, 위와 같은 약 2.6%(= 50% - 47.4%)의 차이는 판정기준에 근소하게 미치지 못하는 것으로 봄이 타당하므로, 보충적으로 안쪽·바깥쪽 돌리기 운동의 제한 정도를 고려함이 타당하다.
원고의 장해등급 재판정 당시 제출된 장해진단서에 기재된 양측 어깨관절의 안쪽·바깥쪽 돌리기 운동의 운동가능 범위는 정상범위의 약 38.5%에 불과하여 정상 운동가능영역의 약 61.5%가 제한되는바, 안쪽·바깥쪽 돌리기 운동이 ‘뚜렷이’ 제한되는 정도에 이른다.
또한 원고 어깨관절의 6가지 운동기능을 통틀어 운동기능장해 정도를 산정하면, 정상관절 운동가능 영역 대비 제한 정도가 52%(= 260도/500도 × 100)로 1/2을 초과하는 점, 원고가 종전 장해등급 결정을 받을 당시 사실을 은폐하거나 기타 사위의 방법을 사용하였다고 볼 수 없는 점, 원고 어깨의 외전 운동가능 범위는 종전 장해등급 결정 당시 80도에서 이 사건 처분 당시 70도로 오히려 악화된 점, 이 사건 장해상병은 장래에도 유지될 것으로 보인다는 의학적 소견이 제시된 점, 이와 같은 해석이 개정 후 시행규칙의 개정내용에도 부합하는 점 등을 함께 고려하면, 비록 원고 어깨관절의 벌리고 모으는 운동의 제한정도가 개정 전 시행규칙상 장해등급 제10급에 약간 미치지 못하더라도, 개정 전 시행규칙 단서규정에 따라 안쪽·바깥쪽 돌리기 운동의 정상범위 대비 제한 정도를 고려하였을 때 원고 어깨관절의 장해등급은 제10급(한팔의 3대 관절중 1개 관절의 기능에 뚜렷한 장애가 남은 사람)에 해당한다고 보아야 하고, 달리 원고의 종전 장해등급을 하향처분해야 할 중대한 공익상 필요가 있다고 볼 만한 자료도 없다.
그럼에도 원고의 장해등급을 12급으로 하향한 이 사건 처분은 장해등급 결정과 관련된 피고의 재량권을 감안하더라도, 재량권을 행사하지 않았거나, 그러한 재량판단이 현저히 잘못된 위법이 있다고 볼 수 밖에 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.