<질의요지>
「농지법」 제32조제1항 본문에서는 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 같은 항 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다고 규정하면서, 같은 항제1호에서 “대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말하며, 이하 같음)의 가공·처리 시설의 설치”를 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에서는 같은 법 제32조제1항제1호에 따른 “대통령령으로 정하는 농수산물의 가공·처리 시설” 중 하나로서 “다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 농수산물의 가공·처리 시설(「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말하며, 그 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함함)”을 규정하고 있는 한편,
「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에서는 “제조업소”를 규정하면서 “물품의 제조·가공 등을 위한 시설”을, 같은 표 제17호에서는 “공장”을 규정하면서 “물품의 제조·가공(염색·도장(塗裝)·표백·재봉·건조·인쇄 등을 포함하며, 이하 같음)에 계속적으로 이용되는 건축물”을 규정하고 있는바,
벼를 건조·저장하는 시설이 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설인 “농수산물의 가공·처리 시설”에 해당하는지(「농지법 시행령」 제29조제5항제1호에 따른 ‘농업인 또는 농업법인이 자기가 생산한 농산물을 건조·보관하기 위하여 설치하는 시설’에 해당하지 않는 사안임을 전제함)?
<회 답>
벼를 건조·저장하는 시설은 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설인 “농수산물의 가공·처리 시설”에 해당하지 않습니다.
<이 유>
먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조)인데, 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에서는 농업진흥구역에 예외적으로 설치할 수 있는 농수산물의 가공·처리 시설을 규정하면서 “「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말한다”고 규정하고 있고, 「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에서는 “제조업소”를 “물품의 제조·가공 등을 위한 시설”이라고 규정하고 있으며, 같은 표 제17호에서는 “공장”을 “물품의 제조·가공에 계속적으로 이용되는 건축물”이라고 규정하고 있는바, 사전적으로 “제조”는 공장에서 큰 규모로 물건을 만듦 또는 원료에 인공을 가하여 정교한 제품을 만듦이라는 의미이고, “가공”은 원자재나 반제품을 인공적으로 처리하여 새로운 제품을 만들거나 제품의 질을 높임이라는 의미인 점(국립국어원 표준국어대사전 참조)을 고려할 때, 벼를 건조·저장하는 시설은 벼를 “제조”하거나 “가공”하는 시설에 해당하지 않으므로 “「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설”에 해당하지 않고, 따라서 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설인 “농수산물의 가공·처리 시설”에 해당하지 않는다고 보아야 할 것입니다.
그리고 농지를 효율적으로 이용·보전함으로써 농업의 생산성을 향상시키기 위한 「농지법」의 목적과 농업진흥구역의 농지를 보전하기 위해 농업진흥구역에서 행위제한을 규정하고 있는 같은 법 제32조제1항의 취지(법제처 2022.8.19. 회신 22-0461 해석례 참조), 같은 법 제32조제1항 본문에서 농업진흥구역에서 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 원칙적으로 금지하면서, 농업진흥구역에서 예외적으로 허용되는 토지이용행위를 같은 항 각 호 및 같은 법 시행령 제29조에서 구체적으로 명시하고 있는 해당 규정의 조문 체계 등을 종합적으로 고려하면, 「농지법」 제32조제1항 각 호 및 같은 법 시행령 제29조의 규정에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위는 한정적·열거적인 것으로 보아야 할 것인데(법제처 2019.7.25. 회신 18-0799 해석례 참조), 같은 법 제32조제1항제3호에서는 “대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택, 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치”를 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위 중 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제29조제5항제1호에서는 “농업인 또는 농업법인이 자기가 생산한 농산물을 건조·보관하기 위하여 설치하는 시설”을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에 따른 “농수산물의 가공·처리 시설”과 “건조·보관 시설”은 별개의 시설로서 이를 설치·생산하는 주체나 업종이 구분된다고 할 것인바, 벼를 건조·저장하는 시설은 「농지법」 제32조제1항제3호의 “농업용 시설”에 해당할 뿐 같은 조제1항제1호에 따른 “농수산물의 가공·처리 시설”에는 해당하지 않는다고 해석하는 것이 해당 규정의 체계에 부합한다고 할 것입니다.
아울러 입법연혁적으로 구 「농지법 시행령」(2016.1.19. 대통령령 제26903호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제29조제2항제1호에서 “농수산물의 가공·처리 시설”을 규정하면서 “해당 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다”는 내용 외에는 그 시설의 범위에 대해 별도로 규정하지 않고 있던 것을, 2016년 1월 19일 대통령령 제26903호로 일부개정된 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에서 “농수산물의 가공·처리시설” 뒤에 괄호를 두어 “「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말한다”고 규정한 것인바, 이는 “농수산물 가공·처리 시설”의 범위를 괄호 부분에서 규정한 것과 같이 “「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설”만으로 한정하려는 취지로 볼 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 벼를 건조·저장하는 시설은 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설인 “농수산물의 가공·처리 시설”에 해당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항
「농지법 시행령」 제29조제5항제1호에 따른 시설 외에 벼를 건조·저장하는 시설을 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설에 포함시킬 필요가 있는지를 정책적으로 검토하고, 필요하다고 판단되는 경우 이를 농지법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 24-0911, 2025.02.07.】